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农村公共产品供给不足制约新农村建设的目标实现

　　现阶段，我国农村公共产品不足主要表现在两个方面：一是基础设施有待进一步完善和发展；二是公共服务发展滞后。农村公共产品是农村经济社会发展的前提和基础，其有效供给已经成为新农村建设的关键。

　　首先，农村公共产品的供给不足严重影响农民收入和农村自我发展能力的提高。农户分散的家庭经营组织形式使得农业生产对公共产品供给的依赖性较强。公共产品的供给不足，必然影响到农民收入的持续提高。

　　其次，农村公共产品供给结构不合理制约新农村建设。目前，在新农村建设中存在着重视硬的基础设施建设，忽视软性公共服务提供的倾向。农村公共产品供给，需要合理的结构，尤其是应该增加有助于培养新农民、增强农村自我发展能力的公共服务体系建设。

　　第三，农村公共产品供给不足增加农民的“隐性负担”。农民的“隐性负担”主要是指在政府公共产品供给不足的情况下，为维持农村基础设施建设和农村社会事业发展而需要农民负担的公共设施费用，包括资金和劳务两方面。政府对农村公共产品供给不足，必然由农民自己承担乡村公共产品供给的责任，这就相应提高了农民生产和生活的成本。

　　农村公共产品供给效率低下影响新农村建设的效果

　　如何保证各级政府对农村公共产品供给的效率是新农村建设成功与否的关键。当前，农村公共产品供给效率受到以下几方面因素的影响：

　　第一，政府对农村公共产品的转移支付资金漏损严重，资金使用效率不高。中央政府对农村公共品供给的转移支付过程是自上而下进行的，这种转移支付目前尚缺乏科学、标准、规范的预算程序，预算的透明度和刚性也不够，对财政资金的监管还比较薄弱。项目资金在不同政府层级之间的流程过长以及可能存在的部门权力利益化等问题，使得项目申报成本过高而资金使用效益较低。大量国家专项资金被挤占、侵占，非生产性消耗浪费了大量的支农资金，而真正用于农村公共产品供给的资金有限，使得农村公共产品的实质供给与形式供给存在着巨大的差距。

　　第二，广大农村区域中农民的分散化和过疏化导致公共产品供给的规模效益低下。一方面，在广大的农村地区，农民居住相对比较分散；另一方面，由于农民大规模的向城市和经济发达地区流动，在广大农村地区存在着农村人口过疏化的趋势。这些都对农村公共产品的供给效率提出了挑战，无论是道路、自来水、电力等硬性公共产品，还是医疗、文化等软性公共产品，都存在着公共产品供给成本增加、规模效应难以体现的问题。在当前农村公共品供给普遍不足的状态下，政府有限的财政资金在分配中面临双重悖论：“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率，而过度集中的供给显然影响新农村建设政策的惠及面。

　　第三，片面的政绩考核机制导致农村公共产品的供需失衡，农民的需求难以得到满足。目前的政绩考核往往注重对上级政府负责，注重硬性公共产品建设，轻视软性公共服务提供，基层官员乐于提供能凸显其政绩的公共产品，而往往缺乏供给农民需要的公共产品的动力和压力。由于缺乏农民与政府部门沟通的需求表达机制，农民对公共产品的要求和偏好往往得不到充分体现。

　　完善农村公共产品有效供给的对策

　　针对当前广大农村的现状，我们要按照科学发展观以及构建社会主义和谐社会的要求，增加公共产品供给，提高公共产品供给水平和效率。

　　首先，农村公共产品的供给要以增强农村的自我发展能力为重点。新农村建设的核心是提高农村的自我发展能力。在实际操作中，要坚持可持续的发展观，结合本地区的实际，增强有利于提高农村自我发展能力的基础设施建设、公共服务提供；注重培养农民的自我发展能力，使农民不断增强市场意识、市场竞争能力、风险承担能力、自我组织能力、不断创新能力；充分调动农民的积极性，引导农民广泛参与，尊重农民的意愿和首创精神。因此，政府有必要适时调整公共政策取向，通过制度创新与公共政策调整培育农民和农村的自我发展能力。

　　第二，构建覆盖广大农村的公共产品供给体系，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制。当前，农村公共产品的供给必须以新农村建设为目标，要按照科学发展观的要求，构建覆盖广大农村的公共产品供给体系，建立对农村支持的长效机制。其中，最主要的是建立农村公共财政体制，扩大公共财政覆盖农村的范围，完善公共财政支出体系，对不同类型的农村公共品构建不同的决策体系及财政支出体系，尽可能减少资金流经的中间环节。同时，制定促进农村公共产品供给的相关配套政策和法规，加大对农村公共产品提供的政策支持。

　　第三，强化支农资金的预算和监管。首先，要建立完备的预算机制，确保预算编制科学、客观、正确、有效，确保支农资金预算支出效益最大化；其次，要强化监管机制。倡导第三方和受益方参与项目监督，改变以往监管体制中“重形式、轻实质”的情况；再次，完善审计。着眼于资金的使用效益，从财政资金的源头上、主渠道上、末端上和专项资金使用上，对财政部门资金预算、主管部门资金使用情况以及项目提供单位资金使用情况分别进行审查，确保专款专用，提高资金使用效率。

　　第四，尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。由于我国地区经济发展的不平衡，不同地区的公共产品供给和需求千差万别，采取同一标准提供公共产品，忽视不同经济发展阶段广大农民对公共产品需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，必须建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村公共产品的有效供给。

　　第五，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的多元供给机制。由于农村社会的弱质性，农村公共产品应以政府供给为主。但同时，农村公共产品供给也可以采取灵活多样的方式，在不增加农民负担的前提下，充分发挥民间资本的作用，引入市场机制，补充政府供给的不足。政府可以利用各种政策安排刺激民间资本参与公共产品生产，实行政府、市场和社会组织的多方面提供。

　　最后，改善政府绩效考核模式，促进公共品的合理供给。现代政府应当追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民社会的公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。因此，在以政府为主导的农村公共品供给机制中，对政府官员的政绩考查应以农民的满意度和农村社会的良性变化为依据，采取自下而上与自上而下相结合的方法。（作者单位：华中科技大学公共管理学院）